תקציר: בפוסט הזה ישנה סקירה קצרצרה של מערכת התכנון, שאחראית לרגולציה בנושא התכנון והבנייה. שתי נקודות עיקריות הן –
- הריסה ובנייה ופינוי בינוי הם שני סוגים דומים אך שונים של פרוייקטים בהתחדשות עירונית. בשניהם הורסים בניין קיים ובונים בניין חדש וגדול יותר. הריסה ובנייה מסתמכת על תמ"א 38, שמאפשרת בניין חדש עם תוספת מוגבלת של קומות. פינוי בינוי אינו קשור לתמ"א 38 והוא מאפשר להקים גם מגדלים, אבל הבירוקרטיה המעורבת הרבה יותר איטית ומסורבלת.
- הרגולציה בנושא התכנון והבנייה בארץ קצת מעורפלת, והרבה פעמים אין וודאות לגבי מה שניתן לבנות ומה לא. לכן כל חוזה עם יזם בתחום ההתחדשות העירונית חייב לכלול הגבלות מאוד ברורות בנושא הזה.
נתחיל בסקירה מאוד כללית של התכניות ומוסדות התכנון. הסברים יותר מדוייקים של המושגים השונים אפשר למצוא במילון המונחים של אתר מפעם או בעמוד ה"אודות" של מנהל התכנון.
תכניות והיתרי בנייה. תכנית היא מסמך שמגדיר, ברמה כלשהי של פירוט, מה מותר לבנות, לשפץ או להרוס באזור מסויים, ואיזה שימושים מותרים במבנים ובקרקעות שבאותו אזור. חוץ משיפוץ פנימי של בית או דירה, כל דבר אחר צריך להיות בהתאם לתכניות. לתכניות יש היררכיה בת ארבע רמות.
- תכנית מתאר ארצית. תכנית כזו יכולה לחול בכל חלק משטח המדינה. היא יכולה להגדיר באופן כללי את כמות האוכלוסיה שאמורה להתגורר באיזור או איזורים מסויימים, להגדיר איפה יסללו כבישים ראשיים, איפה יוקמו תחנות כוח וכו'. תכנית ארצית שחשובה לעניינינו היא תמ"א 38, שמטפלת בחיזוק מבנים וכן בהריסה ובנייה מחדש. הגרסה המקורית שלה אושרה בשנת 2005, ומאז יצאו לה מספר תיקונים – 1א, 2, 3 ו-3א, שהוא האחרון נכון למועד זה.
- תכנית מתאר מחוזית. בישראל יש 6 מחוזות (צפון, מרכז, דרום, ירושלים, ת"א, חיפה.) תכנית מחוזית יכולה לחול בכל חלק משטח של מחוז ספציפי, ולהוסיף פרטים על התכניות הארציות שחלות בו.
- תכנית מתאר מקומית. תכנית כזו יכולה לחול בכל חלק משטח של עיר ספציפית. דוגמא אחת היא תכנית תא/5000, שחלה בכל העיר ת"א. דוגמא אחרת היא תכנית תא/3729א, הידועה גם בשם תכנית רובע 4, שכשתאושר סופית תחול על אזור מסויים בת"א.
תכניות מקומיות באות בשני סוגים – רגילה וכוללנית. למשל תא/5000 היא תכנית כוללנית ותכנית רובע 4 היא תכנית רגילה. לא ניכנס כרגע להבדלים ביניהן. - תכנית מפורטת. עוד רמה של תכניות שיורדות לרזולוציה יותר עדינה מתכניות מקומיות רגילות. ההבדלים המדוייקים בינן לבין תכניות מקומיות רגילות הוא מעבר להבנתי.
בגדול תכניות ארציות הן כלליות, תכניות מחוזיות יותר ספציפית ותכניות מקומיות ומפורטות עוד יותר, כשכל תכנית מצייתת למגבלות שהוטלו ע"י התכניות ברמות הגבוהות ממנה. תכנית ספציפית יכולה לקבוע למשל שבחלקה מסויימת מותר לבנות בניין של עד 4 קומות, ששטח כל אחת עד 50% משטח החלקה, אבל היא לא תקבע בדיוק איך הבניין ייראה. כדי לבנות בפועל צריך להגיש בקשה להיתר בנייה, והבקשה אמורה לכלול תכנון מפורט של הבניין. הבקשה צריכה להסתמך על התכניות התקפות ולהתאים לדרישותיהן. אם הבקשה מאושרת – אפשר לבנות.
לא כל תכנית נחשבת מספיק ספציפית כך שאפשר לאשר היתרי בנייה בהסתמך עליה (בלשון משפטית – להוציא מכוחה היתרי בנייה.) למשל תכנית רובע 4 תהיה כזו כשתאושר, בעוד שתכניות מקומיות כוללניות כמו תא/5000 אינן כזו. התכונה הזו לאו דווקא קשורה למקום התכנית בהיררכיה. למשל תמ"א 38 היא תכנית ארצית והיא כן מאפשרת להוציא היתרי בנייה מכוחה.
בציבור רווח המונח תב"ע, שהוא קיצור של "תכנית בניין עיר." המונח לא מוגדר בחוק אלא הוא מעין קיצור שמתייחס לתכנית כלשהי מאחד הסוגים שתוארו. לפעמים הכוונה רק לתכנית מקומית או מפורטת, ולפעמים רק לתכנית שאפשר להוציא מכוחה היתרי בנייה.
מוסדות תכנון. כדי כדי שתכנית תיכנס לתוקף היא צריכה להיות מאושרת במוסד תכנוני, וכנ"ל לגבי היתרי בנייה. למוסדות התכנון יש היררכיה של 4 רמות.
- ממשלת ישראל היא המוסד התכנוני העליון, והיא זו שמאשרת תכניות מתאר ארציות.
- מתחתיה ישנה המועצה הארצית לתכנון ובנייה, שהיא זו שמאשרת תכניות מתאר מחוזיות.
- מתחתיה ישנן וועדות מחוזיות לתכנון ובנייה, שמאשרות תכניות מתאר מקומיות ותכניות מפורטות.
- מתחתיה ישנן וועדות מקומיות לתכנון ובנייה, שבסמכותן לאשר תכניות מקומיות ומפורטות תחת הגבלות מסויימות. תכניות מקומיות ומפורטות שמחוץ לסמכותן מאושרות בוועדה המחוזית. הוועדות המקומיות גם מאשרות בקשות להיתרי בנייה. בהרבה מקרים לוועדות יש שיקול דעת ואז מתן ההיתר איננו אוטומטי, גם אם הבקשה להיתר עומדת לכאורה בכל הדרישות של התכניות הרלבנטיות. הוועדה המקומית מאויישת ע"י אנשי העירייה ובלשון הדיבור לא תמיד מבדילים בין הגופים.
למועצה הארצית ולוועדות השונות יש גם וועדות משנה לנושאים שונים, למשל לדיונים בנושאים ספציפיים או לערעורים על החלטות של מוסד תכנון נמוך יותר בהיררכיה.
מי מכין את התכניות לפני שהן מאושרות? עד כמה שאני מבין תכניות ארציות מוכנות ע"י המועצה הארצית (ומאושרות בממשלה,) תכניות מחוזיות מוכנות בוועדה המחוזית (ומאושרות בוועדה הארצית,) ותכניות מקומיות ומפורטות יכולות להיות מוכנות ע"י הוועדה המקומית או גופים אחרים, למשל יזמים שרוצים לבנות על חלקה מסויימת יותר ממה שמותר כרגע ע"י התכניות התקפות.
התחדשות עירונית. נכון להיום קיימים שלושה סוגים של פרוייקטים שנחשבים פרוייקטי התחדשות עירונית – חיזוק, "הריסה ובנייה" ו-"פינוי בינוי." שני הראשונים מסתמכים על תמ"א 38, השלישי לא.
- חיזוק. נקרא גם חיזוק שיפוץ, עיבוי בינוי, תמ"א חיזוק או תמ"א 38/1. סוג זה של פרוייקטים הוא הסוג היחיד שהתירה הגרסה הראשונה של תמ"א 38, ומכאן השם האחרון. בפרוייקט כזה מחזקים את הבניין, מוסיפים ממ"דים והרחבות שונות לדירות הקיימות וכן מוסיפים כמות מוגבלת של דירות חדשות, שמכירתן מאפשרת לממן את הפרוייקט. בגרסה הראשונה הותר להוסיף קומה אחת של דירות חדשות, בגרסה 3א אפשר להוסיף עד 2.5 קומות בסה"כ. הוועדה המקומית רשאית לאשר פחות מזה או לא לאשר את הפרוייקט בכלל מסיבות שונות.
- הריסה ובנייה. נקרא גם תמ"א הריסה או תמ"א 38/2. סוג זה של פרוייקטים התאפשר החל מגרסה 2 של תמ"א 38, ומכאן השם האחרון. בפרוייקט זה הורסים את הבניין המקורי ובונים בניין חדש ומודרני, עם דירות חדשות ומוגדלות לדיירים המקוריים ודירות חדשות נוספות שמכירתן מאפשרת לממן את הפרוייקט. בגרסה 2 של התמ"א הותר לבנות בניין חדש שבו קומה אחת יותר מהמקורי, בגרסה 3א תוספת הקומות משתנה לפי סוג הבניין הקיים ויכולה להגיע עד 3.5 קומות. ושוב, לוועדה המקומית יש שיקול דעת אם לאשר פחות או לא לאשר בכלל.
- פינוי בינוי. מסלול זה וותיק מקודמיו ואיננו מבוסס על תמ"א 38. במסלול זה ההנחה היא שאין תכנית מתאימה ולכן צריך להכין תכנית חדשה עבור המתחם בו רוצים לבצע פרוייקט, לאשר אותה בוועדה מחוזית ולהוציא היתר בנייה מכוחה. היות ומדובר בהכנת תכנית חדשה יש הרבה פחות וודאות לגבי מה ניתן לבנות, והיות ומדובר בוועדה מחוזית ולא מקומית הבירוקרטיה איטית ומסורבלת הרבה יותר, והוצאת היתר בנייה יכולה לקחת גם עשור ויותר. אבל ניתן לקבל תוספת קומות גדולה הרבה יותר ממה שאפשר במסלול הריסה ובנייה, וכן פטורים רחבים יותר ממס שביחד יאפשרו לפעמים דירות גדולות יותר עבורכם. אם אתם מחוץ לאזור המרכז (או שאתם במרכז אבל באזורים עם מחירי דירות נמוכים) תוספת הקומות המוגבלת של תמ"א 38 לא תספיק כדי להפוך את הפרוייקט לבר ביצוע מבחינה כלכלית, ופינוי בינוי זו האפשרות היחידה שלכם.
האתר הזה מתמקד בהריסה ובנייה אבל הרבה דברים יהיו רלבנטיים גם לסוגי הפרוייקטים האחרים, אחרי שינויים מתאימים.
תכניות מכוח סעיף 23 לתמ"א 38. תמ"א 38 נותנת שיקול דעת רחב לוועדה המקומית אם לתת היתר בנייה לפיה, משום שהיא תכנית ארצית והיה ברור למנסחיה שיהיה להם קשה לקבוע הוראות שיתאימו לכל מקום ומקום בארץ. בנוסף, סעיף 23 שלה מאפשר לרשויות המקומיות לנסח תכנית חליפית לתמ"א 38, שתגדיר בצורה ברורה את המדיניות של הרשות לגבי חיזוק והריסה ובנייה ותיתן יותר וודאות. לדוגמא תכנית רובע 4 בת"א היא תכנית כזו, ומי שרוצה לבצע חיזוק או הריסה ובנייה ברובע 4 אמור לפנות אליה כדי להבין מה מותר ומה לא. במקומות בהם לא נוסחה תכנית כזו קשה יותר לדעת מה העירייה תאפשר.
הקלות תכנוניות. אם יזם רוצה לבנות משהו שחורג ממה שהתכניות הקיימות מאפשרות הוא יכול או לנסות לאשר תכנית חדשה או לבקש, במסגרת הגשת בקשה להיתר בנייה, הקלות מהדרישות של התכניות הקיימות. בקשת הקלה היא הליך קצר יותר שמיועד לחריגות מוגבלות יותר.
(חוסר) וודאות תכנונית. וודאות תכנונית פירושה שניתן לדעת מראש מה ניתן לבנות באזור מסויים ומה לא. בישראל, לצערנו, אין וודאות כזו. תכניות לא תמיד מנוסחות בצורה ברורה, היזמים יכולים לבקש הקלות, לעיריות יש שיקול דעת ושני הצדדים יכולים לפעול למען אישור תכניות חדשות. לחוסר הוודאות הזה יש השפעה גדולה על ניסוח החוזים בהתחדשות עירונית.
התחדשות עירונית – חשיבות המגבלות החוזיות. בהתחדשות עירונית אתם בד"כ חותמים על חוזה עם יזם אחרי שהוא הציג לכם הצעת תכנון ראשונית. אולם, היות ואין וודאות תכנונית, רוב החוזים מאפשרים ליזם לשנות את התכנון. חוזה שמנוסח כהלכה מאפשר שינויים אבל גם מציב ליזם גבולות ברורים שמהם לא יוכל לחרוג. למשל, אף פעם אל תניחו שהיזם לא יבנה קומות נוספות או לא יבנה שטחים לשימוש מסחרי רק כי "העירייה לא מאפשרת." החוזה שלכם צריך להגדיר ליזם בברור את היקפי הבנייה, השימושים המותרים וכו'.
היזם ירצה לחרוג מהתכנון הראשוני או בגלל דרישות העירייה, או כדי להגדיל את רווחיו מהפרוייקט (או שניהם.) ישנה באתר סדרה שלמה של פוסטים שעוסקת בהיבט הכלכלי של הריסה ובנייה, והיא רלבנטית מאוד לנושא. הראשון כולל הסבר ראשוני על עסקאות קומבינציה והוא מדבר גם על שינויים בהיקפי הבנייה ומשמעותם.